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Délégataire du contrat de concession d’eau du Syndicat des eaux d’Île-de-France depuis 126 ans, Veolia a été reconduit pour douze ans de plus en janvier. Mais des membres de la Cour des comptes ont fait un signalement pour dénoncer les irrégularités et les manquements dans l’appel d’offres.

Le dossier semblait clos. Au terme d’une procédure de plusieurs années, le Syndicat des eaux d’Île-de-France (Sedif) annonçait fin janvier retenir la candidature de son délégataire historique, Veolia, pour son nouveau contrat de concession d’eau. Un contrat hors norme, d’une valeur de 4,2 milliards d’euros, conclu entre le géant français et l’établissement public qui se désigne comme « le plus grand service public d’eau en Europe ».

Présidé depuis 1983 par le maire d’Issy-les-Moulineaux (Hauts-de-Seine) André Santini, le Sedif gère la gestion de l’eau potable pour le compte des communes ou des intercommunalités qui regroupent 4 millions d’usagers dans sept départements d’Île-de-France. Fin mars, les deux partenaires ont signé ce nouveau contrat de concession de douze ans. À partir du 1er janvier 2025, Veolia va donc continuer d’assurer la production et la distribution d’eau pour quelque 130 communes d’Île-de-France, comme il le fait depuis 126 ans.

Un petit grain de sable pourrait cependant faire dérailler cette belle mécanique. Selon nos informations, des membres de la Cour des comptes ont fait un signalement dans le cadre de l’article 40 du Code de procédure pénale auprès du Parquet national financier (PNF) pour dénoncer les manquements qu’ils ont constatés dans cette procédure.

Chargés de superviser l’appel d’offres au sein du Sedif, ils ont, selon nos informations, démissionné avant le terme et sont retournés dans leur administration d’origine, estimant qu’ils n’avaient pas les moyens de réaliser correctement leur mission. Contactés, ces hauts fonctionnaires n’ont pas donné suite à nos demandes. Le PNF et la Cour des comptes n’ont pas non plus répondu à nos questions.

La démarche des membres de la Cour des comptes est rarissime et semble plonger tous les acteurs du projet dans l’embarras. Car elle remet cette procédure d’appel d’offres sous le feu des projecteurs. Un incident a particulièrement retenu l’attention : un bug informatique a permis à Veolia d’avoir accès à tous les dossiers confidentiels de son concurrent Suez. L’appel d’offres a malgré cela été maintenu, pour aboutir à la victoire de Veolia.

« Cette procédure n’aurait jamais dû aller jusqu’à son terme tant les irrégularités ont été nombreuses », estime Marc Laimé, auteur de nombreux ouvrages sur la gestion de l’eau par les collectivités locales, et qui a rendu compte sur son blog de tous les démêlés de cet appel d’offres.

Ce gigantesque contrat de concession est la dernière manche de la bataille industrielle et boursière lancée par Veolia contre son concurrent Suez en 2021. Il traduit la victoire par KO du premier contre le second : Veolia est désormais le « champion national » de l’eau en France, comme le souhaitait l’exécutif, exerçant un monopole privé de fait dans ce domaine.

« Ce contrat est l’archétype de la concession “à la française”, qui est au cœur du modèle de Veolia. Il est le point d’appui sur lequel ce groupe a construit son expansion internationale. Même s’il a de nombreuses concessions en France, c’est cette référence en région parisienne qui lui importe pour promouvoir partout la délégation de la gestion des biens communs », analyse Raymond Avrillier, qui, depuis sa bataille contre la concession d’eau de Grenoble en 1992 au cœur d’un scandale de corruption, continue de suivre au plus près ces dossiers.

Au-delà de l’emblème, ce contrat de concession, le plus important d’Europe, assure aussi une rente depuis plus d’un siècle à Veolia. Une situation dénoncée par de nombreux connaisseurs du dossier. C’est un contrat en or qui paraît bien peu contrôlé par le Sedif. Selon un rapport de la chambre régionale des comptes fin 2022, le syndicat des eaux avait reversé en 2020 à Veolia 21 millions d’euros, soit 16 % de ses recettes. Ce qui constitue une marge des plus confortables. Les années suivantes se suivent et se ressemblent : en 2022, la filiale du groupe en Île-de-France, nommée Vedif, a enregistré 22 millions d’euros de bénéfices. En 2023 : 18 millions d’euros.

Mais ce ne sont que les chiffres officiels. Car un épais brouillard – habituel dans toutes les concessions mais encore plus marqué dans celle-ci – entoure les relations financières entre le syndicat et son partenaire historique.

Selon nos informations, le contrat actuel de délégation prévoit une rémunération forfaitaire de 8 millions d’euros pour frais de charges, plus un intéressement sur frais de charges, auxquels s’ajoute un résultat net du contrat limité à 9 %. Au-delà de ces 9 %, le contrat prévoit le reversement de 60 % du surplus au Sedif. Selon nos informations, ces reversements n’ont pas eu lieu depuis plusieurs années et sont conservés par la filiale de Veolia sous forme de provisions pour risques. Ce qui lui permet de se constituer un matelas de plusieurs millions par an. Questionné à ce sujet, le Sedif ne nous a pas répondu.

L’intrication qui existe depuis tant d’années entre le syndicat des eaux et son délégataire est telle qu’elle semble autoriser d’autres arrangements. À titre d’exemple, selon nos informations, Vedif se fait verser quelque 700 000 euros par an pour l’usage de sa marque. Le Sedif n’a pas répondu sur ce point. Dans ses réponses apportées à Mediapart, Veolia dément « toute rémunération pour l’utilisation commerciale du nom Vedif ». Nous maintenons nos informations.

Ces mêmes schémas seront-ils reproduits dans le cadre de la nouvelle concession ? Dans sa communication, le président du Sedif, André Santini, a souligné que Veolia avait fait un très grand effort financier, ce qui semble avoir été un élément déterminant pour lui réattribuer ce contrat : il a accepté de diminuer de 6 % sa rémunération future. Mais rien de plus n’a été précisé. Les élus membres du Sedif n’ont eu le droit qu’à une présentation des plus succinctes du contrat. Aucune question ne semble avoir été posée sur les modalités de rémunération de Veolia. Le secret continue d’être bien gardé.

Les dés étaient pipés dès le départ.

Cent vingt-six ans avec le même délégataire ! Et le nouveau contrat prolonge cette durée jusqu’en 2036. Il n’existe aucun autre exemple en France d’une délégation d’un bien public sur une aussi longue durée à un même groupe privé. À intervalles réguliers, des associations mais aussi des concurrents ont dénoncé cette mainmise de Veolia sur le plus gros contrat de concession d’eau en France.

Pressé de toutes parts, affaibli par différentes affaires judiciaires, André Santini, qui règne d’une main de fer sur le Sedif depuis plus de quarante ans, avait promis de casser le modèle de contrat unique. Certes, pas question pour cet élu de droite de revenir à un système de régie publique, qui permettrait aux municipalités de reprendre en main la gestion de ce bien public essentiel.

Mais André Santini avait proposé de procéder par allotissement, en confiant notamment la gestion des trois grandes usines de production d’eau potable à plusieurs délégataires. « Il existe déjà un allotissement géographique pour la délégation liée aux travaux et à l’entretien des infrastructures et des canalisations. Il n’y avait donc aucune difficulté à le faire pour la production et la distribution d’eau », remarque Dina Deffairi-Saissac, conseillère municipale écologiste de Saint-Ouen et membre du Sedif, favorable à un retour en régie.

En pleine OPA de Veolia contre Suez, le Sedif a décidé en juin 2021 de revenir totalement sur cette position, qui menaçait le contrat historique de Veolia. « Il a suffi que Christian Cambon [sénateur Les Républicains du Val-de-Marne et ancien vice-président du Sedif – ndlr] parle pour que tout soit remis en cause. En cinq minutes, l’affaire a été pliée. Les élus du Sedif ont voté comme un seul homme pour le maintien du contrat unique », raconte aujourd’hui un témoin.

Questionné à l’époque, Christian Cambon nous avait alors justifié son choix par sa volonté d’organiser une vraie « concurrence », persuadé que de nombreux groupes avaient les capacités et la surface financière pour répondre à ce type d’appel d’offres.

Résultat ? malgré un appel d’offres lancé à l’échelle européenne, seuls Veolia et Suez, les deux géants français, ont répondu. Selon nos informations, pas un seul concurrent français ou étranger n’a même pris la peine de retirer le cahier des charges, pour au moins évaluer le marché. Cette absence ne semble avoir soulevé aucune interrogation auprès des élus locaux ou des autorités publiques.

« Dès le départ, les dés étaient pipés », dit aujourd’hui Jean-Claude Olivia, responsable de l’association Coordination Eau Île-de-France. Un sentiment largement partagé par des cadres de Suez et des connaisseurs du dossier. Beaucoup sont convaincus que le concurrent de Veolia a servi d’alibi pour donner un parfum de conformité dans cet appel d’offres.

Entre-soi

Pourtant, chez Suez, certains y ont cru et se sont battus pour l’emporter. Très vite, ils se sont heurtés au déséquilibre de la situation : Veolia, en place depuis plus de cent ans, avait tout en main. Les équipements et les murs ont beau appartenir au Sedif, l’entreprise est chez elle. Un flou artistique entoure certaines situations. Par exemple, à qui appartiennent le matériel informatique, les véhicules, tout ce qui est indispensable pour reprendre une concession ? personne ne le sait vraiment.

Les réponses dépendent, selon plusieurs témoignages, du bon vouloir de Veolia. Car même si le Sedif le voulait, il « n’a pas les compétences » internes, comme nous l’ont confirmé plusieurs témoins, pour répondre aux questions de Suez : tout a été délégué à Veolia.

Mais le Sedif le veut-il seulement ? Entre le syndicat et son délégataire, les relations semblent inextricables. De plus, tout un petit monde gravite autour pour que rien ne change. Le Sedif et Veolia, c’est tellement la même chose que, lors des tables rondes du grand débat public que le Sedif a été obligé de mener après l’intervention du préfet de région, les représentants des deux entités se sont partagé les rôles, assistant soit les uns soit les autres aux réunions, et parlant d’une même voix face à Suez.

Les liens sont tellement indéfectibles qu’ils se partagent aussi les avocats. Le cahier des charges de l’appel d’offres a été rédigé par le cabinet Cabanes-Neveu. Par la suite, les deux avocats se sont séparés : le premier est resté avec le Sedif, le second est devenu le conseil de Veolia. Ils se retrouveront devant le tribunal administratif et devant le Conseil d’État pour défendre chacun leur client, avec la même lecture du droit.

En dépit de ces relations privilégiées, cela n’empêchera pas, selon nos informations, certains élus du Sedif de reprocher l’attitude partiale dans le cadre de l’appel d’offres au détriment de Veolia. Un élu se plaindra notamment du non-respect du « traitement équitable des candidats » et des « appréciations sur la qualité des offres » jugées de « qualité similaire sur le plan technique ». Alors que de son point de vue, celle de Veolia était mille fois supérieure.

Entre-temps, les équipes de Suez ont beaucoup travaillé et ont commencé à présenter leurs solutions dans le cadre de leur offre intermédiaire. « Suez avait fait des propositions vraiment innovantes », dit un très bon connaisseur du dossier.

Soudain, le bug

Le 5 avril 2023 est un jour important pour l’appel d’offres. Veolia et Suez doivent remettre leurs différentes propositions techniques et de prix notamment, en réponse aux questions qui leur ont été adressées par les équipes du Sedif, et formuler leurs questions en retour. Tout cela en vue d’améliorer chacun leur offre finale. Tout doit être transmis par le biais d’une plateforme informatique gérée par un prestataire extérieur, Naldeo, chargé d’assurer la confidentialité du processus.

Mais en fin d’après-midi, un des informaticiens se rend compte que des équipes de Veolia sont en train de télécharger la totalité des dossiers déposés par Suez. Même si l’accès est coupé immédiatement, le téléchargement en cours ne peut officiellement pas être interrompu. Veolia télécharge les 541 fichiers confidentiels de Suez.

L’alerte est immédiatement donnée à la direction du Sedif et le bureau du syndicat en est informé, selon plusieurs témoignages. Mais rien ne filtre. Un silence absolu est imposé. Ce n’est que le 12 avril, soit sept jours après, que Veolia informe officiellement par écrit qu’il a eu accès par erreur au dossier de son concurrent.

Que s’est-il passé entre-temps ? mystère. En réponse à nos questions, Veolia dément avoir eu le moindre échange informel avec les responsables du Sedif pendant cette période. Suez ne sera averti que le 17 avril. Les élus du Sedif, eux, ne seront informés qu’à l’été, après les révélations de Marianne sur cette fuite informatique. « Tout a été très vite. André Santini nous a dit qu’il n’y avait pas de problème, que l’affaire était réglée. Il n’y a pas eu de questions ni de demande d’explication. On est passé à autre chose », se rappelle Dina Deffairi-Saissac.

Entre-temps, le Sedif a mandaté un expert pour faire la lumière sur cet incident informatique. Selon nos informations, celui-ci a conclu à un dysfonctionnement informatique indétectable. Mais il pointe aussi que le téléchargement de Veolia peut difficilement être assimilé à une fausse manœuvre, puisque les dossiers les plus sensibles ont été sélectionnés dans un premier temps, avant que la totalité des documents soit téléchargée. Les dossiers ont été mis dans un fichier à part, ouverts, partagés et imprimés par plusieurs dizaines de personnes.

Mais le 5 avril, jour où les deux candidats déposent les réponses aux questions qui leur ont été posées et transmettent leurs offres techniques et financières améliorées, l’attribution des droits d’accès des dossiers de Suez inclut également Veolia. Des membres de Veolia commencent à télécharger le contenu des fichiers de l’offre de Suez en commençant par les plus importants, puis téléchargent le tout.

Deux heures après environ, un des informaticiens s’aperçoit des téléchargements illégaux. Les droits d’accès dont profite Veolia sont immédiatement coupés. Mais le téléchargement ne pouvait pas être interrompu, assure Naldeo – ce qui laisse perplexes des connaisseurs informatiques. Interrogé, Naldeo ne nous a pas répondu.

En réponse à nos questions, Veolia nie aujourd’hui que « le bug informatique [a] permis à Veolia d’avoir “accès aux offres de son concurrent Suez” ». L’accès aux documents s’est fait seulement « dans le cade de partage de dossiers prévu » et seuls trois fichiers se seraient retrouvés « dans l’envoi adressé à Veolia par le Sedif ». Le jugement du tribunal administratif, saisi par Suez, est pourtant sans ambiguïté sur ce point : il confirme le téléchargement et la consultation en masse des fichiers confidentiels de Suez par Veolia.

En octobre 2023, le tribunal judiciaire a ordonné une expertise judiciaire – les précédentes étaient privées. L’expert n’a été désigné qu’à la fin juillet.

Une jurisprudence qui ébranle tout le code des marchés publics

La loi est claire. Dans de tels cas d’accès aux documents confidentiels d’un concurrent, l’appel d’offres est tout simplement annulé. Le règlement du Sedif est même encore plus explicite, comme le rappelle l’avocat Éric Landot, spécialiste de droit public, sur son blog : dans un tel cas, « l’opérateur économique » concerné « informe sans délai le Sedif », qui « prend alors la décision d’exclusion de la procédure ».

Mais le Sedif ne se considérera pas tenu par son propre règlement. Un cas similaire s’est déjà produit dans un appel de transports à Lille. Un des groupes Transdev (ancienne filiale de Veolia) avait eu accès aux dossiers confidentiels de son concurrent Keolis par le biais d’une clé USB. Les avocats (les mêmes que ceux du Sedif) avaient plaidé l’erreur. Et la métropole avait décidé d’arrêter l’appel d’offres au moment des offres intermédiaires. Une solution validée par le Conseil d’État à l’époque. À la fin, Transdev avait obtenu le contrat.

La jurisprudence existant, le Sedif décide donc d’arrêter l’appel d’offres au moment des offres intermédiaires, remises avant la fuite informatique. Une solution que conteste immédiatement Suez. Le groupe estime qu’il y a rupture d’égalité et que l’arrêt de la procédure au stade intermédiaire le pénalise, son offre financière finale n’étant pas encore arrêtée.

L’arrêt au stade intermédiaire a aussi comme conséquence de ne pas retenir les recommandations – qui valent obligations – présentées par la Commission nationale du débat public. Cela tombe bien : André Santini et les élus du Sedif ne voulaient surtout pas de ce débat et être obligés de tenir compte de l’avis des habitants et des associations. Parmi celles-ci, il y avait notamment l’obligation de traiter les effluents issus du traitement des eaux plutôt que de les rejeter dans la Seine comme aujourd’hui.

Ces choix ont été validés par le tribunal administratif, puis par le Conseil d’État, devant lesquels Suez a déposé un recours. Dans son jugement, le tribunal administratif relève bien que « Veolia a téléchargé (les documents confidentiels de Suez) et en a pris connaissance ». « Il résulte également de l’instruction qu’elle les a placés dans un dossier informatique partagé nommé “concurrent” consultable par plusieurs personnes de l’entreprise, qu’elle en a fait des copies informatiques et des impressions », note le tribunal. Il remarque aussi que Veolia n’avait pas besoin d’attendre sept jours pour signaler l’incident.

En dépit de tous les manquements et irrégularités relevés dans le dossier, le tribunal administratif a estimé que du fait d’avoir fait ce signalement, Veolia n’avait pas commis de faute : « La société Veolia ne peut [...] être regardée comme ayant entrepris d’obtenir des informations confidentielles susceptibles de lui donner un avantage indu lors de cette procédure », indique la décision.

L’argumentation a été reprise mot pour mot par le rapporteur public et le Conseil d’État lorsque Suez a contesté cette décision. Suez indique aujourd’hui « que des procédures judiciaires sont toujours en cours devant la juridiction administrative ».

Concession à perpétuité

Ces différents jugements laissent perplexes de nombreux spécialistes du droit public. Comment le Conseil d’État, qui se veut le gardien des règles européennes de la concurrence libre et non faussée, a-t-il pu revenir sur sa propre jurisprudence, comme le relève Éric Landot, au point de prendre le risque d’ébranler tout le Code des marchés publics ?

« Le Conseil d’État a créé une jurisprudence qui met à mal tous les processus de contrôle et de transparence. En estimant que la procédure de délégation de service public peut être interrompue à tout moment sans aller jusqu’au bout, il réécrit la loi, ce qui n’est pas son rôle », analyse Raymond Avrillier. « Où est la parole publique, où sont les représentants, les élus qui défendent le bien commun dans cette affaire ? », interroge-t-il.

L’affaire a en tout cas été rondement menée. Le 25 janvier 2024, les représentants du Sedif sont réunis pour choisir le délégataire du nouveau contrat. L’évaluation et la notation effectuées par le cabinet Naldeo sont sans appel : l’offre de Veolia est la plus intéressante. Il propose une baisse de tarifs de 6 % du prix de l’eau sur sa partie, alors que Suez prévoit une augmentation tarifaire de l’ordre de 10 %.

Enfin cela, c’est dans un premier temps. Car il faudra ensuite payer les travaux des installations pour produire « l’eau pure », les charges financières d’intérêt, des coûts de fonctionnement plus onéreux. Tout cela n’est pas évoqué, ne semble même pas exister.

À une écrasante majorité, les membres du Sedif votent donc pour la candidature Veolia. Seules trois élues écologistes voteront contre. Et une quarantaine de personnes se sont volatilisées au moment du vote, comme l’a noté Marc Laimé.

Avec ce contrat plus qu’opaque, Veolia est assuré de détenir une concession à perpétuité, au vu des opérations choisies, des montages retenus et des enjeux financiers. « Tout est bouclé. Entre les technologies propriétaires de Veolia, la soulte que devrait rembourser le Sedif ou que devrait payer un nouvel entrant, Veolia est assuré de conserver sa concession ad vitam æternam », analyse un connaisseur du dossier.

Le coût des travaux pour implanter ses technologies d’osmose inversée basse pression dans les usines de production d’eau du Sedif est déjà passé de 870 millions (évaluation de 2021) à 1,05 milliard (proposition retenue au moment du vote du contrat). En cause, l’inflation, la hausse des prix des matériaux.

Pour beaucoup, ce n’est que le début d’une addition qui risque d’être de plus en plus lourde. « Je suis sûr qu’il y aura des avenants », parie aujourd’hui Jean-Claude Olivia. Même à s’en tenir au milliard pour les travaux, le montant en jeu ne peut être amorti sur les douze ans de la durée du contrat de concession. En 2036, le Sedif devrait rembourser une soulte de près de 800 millions d’euros à Veolia s’il n’était pas reconduit comme délégataire.

Veolia conteste cette analyse. Bien que le montant de la soulte ait été présenté lors de la présentation des offres (voir la vidéo des débats), il assure que le Sedif ne devra pas débourser de telles sommes au terme du contrat. Expliquant qu’il y a été mis au point un phasage dans les travaux, afin d’éviter toute surcharge financière, il déclare que « ce dispositif de phasage, prévu par le Sedif, assure parfaitement une égalité d’accès sans contrainte, lors de la remise en concurrence en 2036 ».

De son côté, le Sedif assure qu’il n’y a aucun problème puisque « le financement sera à 100 % Sedif, autorité organisatrice du service public de l’eau et propriétaire de tout le patrimoine industriel ». Outre le fait que le Sedif n’a ni le bilan ni les ressources financières pour assurer un tel financement, cette déclaration questionne le principe même de la concession, conçue justement pour permettre le financement par un délégataire privé d’équipements remis à l’autorité concédante à la fin du contrat.

Mais ce n’est qu’une obscurité de plus dans ce dossier. Une seule chose est sûre : les habitants des communes adhérentes du Sedif, qui ont déjà vu leur prix de l’eau augmenter de 23 % en 2023, vont payer le mètre cube beaucoup plus cher dans les années à venir, bien au-delà de la fourchette de 0,3 à 0,5 euro annoncée. Mais au-delà du prix de l’eau, c’est tout le système d’entraide mis au point depuis un siècle dans la région parisienne, tous les défis futurs sur la gestion de l’eau et la préservation des ressources qui sont en question. Mais qui s’en soucie ?