6,8 milliards d’euros de factures impayées : la ruse comptable du ministère des Armées pour préserver son budget
Pour préserver sa capacité d’investissement, le ministère des armées a traditionnellement recours au report de charges, ce qui consiste à payer l’année suivante des équipements déjà livrés. Problème : ces factures impayées atteignent désormais 6,8 milliards d’euros, et inquiètent les spécialistes.
Des chasseurs Rafale lors de l'exercice Arctic Defender en Alaska, en juillet 2024.Des chasseurs Rafale lors de l'exercice Arctic Defender en Alaska, en juillet 2024.
Ministère des Armées
On peut disposer d’un budget en hausse de trois milliards d’euros et toujours avoir des problèmes de fin de mois. C’est tout le paradoxe du ministère des Armées. Si l’outil de défense français fait l’objet d’un effort massif de réinvestissement, avec 50,5 milliards d’euros prévus en 2025 (+ 3,3 milliards), les argentiers de l’hôtel de Brienne doivent, plus que jamais, batailler pour faire rentrer l’édredon dans la valise. Comprenez les besoins des armées dans ce fameux budget. Car si les moyens promis sont au rendez-vous, les engagements financiers à honorer sont monumentaux : modernisation de la dissuasion (5,8 milliards), commandes de munitions (1,9 milliard d’euros) ou encore investissement dans le spatial (700 millions).
Pour résoudre cette quadrature du cercle militaire, les financiers du ministère ont traditionnellement recours à un outil méconnu, mais redoutable : le report de charges. En gros, cette technique comptable consiste à payer l’année suivante des livraisons (avions, navires, armement…) déjà effectuées. Avantage : l’armée reçoit ces équipements tout en reportant de quelques mois leur paiement, soulageant d’autant le budget de l’année. Les industriels, eux, reçoivent des intérêts moratoires en guise de dédommagement. Un schéma gagnant-gagnant dont tout le monde s’était jusqu’à présent plus ou moins accommodé.
20 % des crédits du ministère
Le problème, c’est que le montant total de ces factures impayées, que l’ancienne ministre des Armées Florence Parly avait sensiblement réduit, a dérapé depuis deux ans. De 3,8 milliards d’euros en 2022, le report de charges est passé à 6,1 milliards d’euros fin 2023, et devrait atteindre, selon nos informations, 6,8 milliards d’euros fin 2024. Il représente donc désormais 20 % des crédits budgétaires du ministère (hors soldes et pensions). Or si le montant des intérêts moratoires à verser aux industriels reste modeste (18,4 millions d’euros en 2023, contre 12,7 en 2022), l’utilisation de cette astuce comptable n’a rien d’anodin. Car le report des paiements de factures va automatiquement grever le budget 2025, qui se retrouvera à financer, en quelque sorte, une dette héritée de l’exercice précédent.
Pour résoudre l’équation, le ministère a deux choix : réduire d’autant ses dépenses, ce qui semble difficile vu les engagements pris ; ou reporter à nouveau le paiement de factures en fin d’année vers l’exercice 2026, ce qui repousserait encore une « bosse budgétaire » qu’il faudra bien un jour aplanir.
« Un outil pratique », selon Sébastien Lecornu
Comment le report de charge a-t-il pu exploser de près de 80 % en deux ans ? La rupture date de 2023. Face à une équation budgétaire difficile pour les armées, Élisabeth Borne, alors Première ministre, autorise le ministre des Armées Sébastien Lecornu à laisser filer le montant des factures impayées. Le plafond ne sera plus de 12 %, objectif officiel, mais de 20 %, soit deux fois plus que la limite fixée par la loi de programmation militaire (LPM) de 2019-2025. D’un coup de crayon, cet arbitrage rend plus de 2 milliards d’euros de marge de manœuvre financière au ministère.
Interrogé par Dominique de Legge, rapporteur spécial du budget de défense à la commission des finances du Sénat, lors d’une audition le 15 octobre, Sébastien Lecornu restait droit dans ses bottes. « Il y a des programmes dont vous avez besoin qu’ils avancent en même temps, et vous n’avez pas, avec les marches (les hausses annuelles de budget prévues par la LPM, ndlr), suffisamment de crédits de paiement pour le faire, expliquait le ministre. Je vous mentirais en vous disant, M. le sénateur, que le report de charge n’est pas un outil pratique : il permet de faire la jonction entre les annuités. »
Pas de quoi convaincre Dominique de Legge, qui évoque une « dérive inquiétante ». « Il va falloir mettre un terme à ce phénomène, qui commence à ressembler à de la cavalerie budgétaire », assure-t-il à Challenges. L’explosion du report de charges n’est pas non plus du goût de la Cour des comptes. L’outil est un « instrument critiquable au regard du principe de l’annualité des crédits », estimait-elle dans un rapport publié en avril dernier. « Le ministère des Armées s’est créé, et l’assume, une sorte de « fonds de roulement » en reportant besoins et crédits à l’exercice suivant », déploraient encore les sages de la rue Cambon dans ce rapport, soulignant que les factures impayées représentaient 2,2 mois de budget.
« Problème à 10 milliards d’euros »
Le niveau actuel de report de charges a un autre inconvénient majeur : il n’offre plus vraiment de marge de manœuvre pour encaisser d’éventuels coups durs budgétaires. Or des inconnues demeurent sur le budget des armées : 2,6 milliards d’euros ont été gelés par Bercy au premier semestre, dont le ministère doit négocier le dégel d’ici à la fin de l’année. Si Sébastien Lecornu a toujours gagné ses arbitrages les années précédentes (obtenant même des crédits supplémentaires en plus des dégels en 2023), rien ne garantit qu’il en sera de même cette année, vu la situation catastrophique des finances publiques. « Si cette somme n’est pas dégelée, on se retrouve avec un problème à 10 milliards d’euros : 6,8 milliards de reports de charge, et plus de 2 milliards de crédits annulés », pointe Dominique de Legge.
Le problème serait identique si les surcoûts des opérations extérieures (Opex) et missions intérieures (Missint) venaient à être facturés aux armées. Il est d'ore et déjà acté que la provision inscrite en loi de finances (800 millions d’euros) sera largement dépassée, entre le coût de la sécurisation des JOP de Paris (300 à 400 millions d’euros), les diverses missions en cours (Chammal au Levant, Daman au Liban, Lynx en Estonie, Corymbe dans le golfe de Guinée…), et l’énorme déploiement en Roumanie (mission Aigle), dont le coût en année pleine est estimé à 494 millions d’euros.
Certes, la loi de programmation militaire 2024-2030 prévoit une prise en charge de ces éventuels surcoûts par la solidarité interministérielle, en clair par un effort de tous les ministères proportionnel à leur budget. Mais là encore, il ne peut être exclu que la situation budgétaire fasse bouger les lignes, au détriment du ministère des Armées. La carte du report de charge ayant été utilisée jusqu’à l’os, il faudrait trouver d’autres moyens pour compenser ces pertes financières.
Les engagements non financés tutoient les 100 milliards
Le report de charges n’est pas le seul outil financier utilisé par le ministère pour préserver sa capacité d’investissement. L’hôtel de Brienne s’appuie également sur un autre dispositif aussi efficace que méconnu, dit « reste à payer ». Il s’agit, en gros, du montant total des engagements financiers pris par le ministère des Armées (porte-avions de nouvelle génération, sous-marins nucléaires lanceurs d’engins…), qui ne sont pas couverts par les budgets votés en loi de finances. Comme le report de charges, ce reste à payer s’est envolé ces dernières années, passant de 59,6 milliards d’euros en 2019 à 97,1 milliards en 2023. La barre des 100 milliards sera très probablement atteinte sur l’année 2024.
Si ce système de reste à payer est logique pour un ministère qui s’engage sur des programmes de long terme, le niveau atteint interroge la Cour des comptes. Celle-ci soulignait en avril que les restes à payer représentent près de 4 années de budgets d’équipement et de dissuasion (programme 146 du budget) et deux ans et demi de budget de « préparation et emploi des forces » (programme 178). L’équation budgétaire est tenable si les hausses de budget prévues par la LPM (3 milliards par an) sont tenues. Dans le cas contraire, le ministère pourrait se retrouver à devoir couper net dans certains programmes.